LE RAPPORT LIBAULT SUR LA PROTECTION SOCIALE : en quelques passages d'articles :

I / LES CONDITIONS DE LA GENERALISATION DE LA PROTECTION COMPLEMENTAIRE MALADIE DES SALARIES POURRAIENT PARADOXALEMENT FRAGILISER CERTAINS PUBLICS

        1.1 Un double mouvement caractérise la protection sociale complémentaire : généralisation de la couverture et concurrence accrue entre opérateurs 

                1.1.1 La généralisation de la protection sociale complémentaire constitue une avancée sociale mais emporte des « effets de bord » susceptibles de pénaliser les plus fragiles

                        1.1.1.1 La généralisation de la complémentaire santé, à priori favorable aux salariés, pourrait avoir des conséquences négatives pour les inactifs 

Une généralisation a priori favorable aux salariés 

La généralisation de la couverture santé va améliorer l’accès à la complémentaire santé des salariés qui vont ainsi accéder à une protection collective. En effet, selon la Drees, les contrats collectifs sont généralement moins coûteux pour les salariés et leur offrent plus de garanties. A titre d’exemple, le montant moyen remboursé pour une prestation de 500 euros en optique est de 200 euros en individuel contre 345 euros en collectif. S’agissant des cotisations, les primes des contrats collectifs sont en moyenne de 6 à 7 euros inférieures à celles des contrats individuels.

Enfin, l’employeur « assure au minimum la moitié du financement » de la cotisation auprès de l’organisme complémentaire, ce qui réduit d’autant le coût pour le salarié de sa couverture santé. 

Les inactifs et les non salariés ne bénéficient pas du caractère automatique de la couverture complémentaire santé 

L’obligation de couverture ne couvre que les salariés en emploi dans les entreprises ; de nombreux publics en sont exclus, tels les retraités, les non salariés, les fonctionnaires et certains agents publics, les chômeurs (hors cas de portabilité). 

Même si des dispositifs importants visant à généraliser l’accès à la couverture santé ont été mis en place par les pouvoirs publics (CMU-C, ACS,...), les personnes qui sont aujourd’hui les plus mal couvertes, voire ne bénéficient pas de complémentaire santé, sont celles qui sont les plus éloignées de l’emploi (personnes âgées, chômeurs de longue durée, jeunes) et non les salariés qui sont d’ores et déjà très largement couverts. 

Il revient à ces publics de souscrire des contrats individuels. Or, par effet ricochet de la généralisation de la protection collective, les contrats individuels pourraient connaître un renchérissement substantiel. 

En effet, les contrats collectifs, généralement très concurrentiels, couvrent des populations entre 20 et 65 ans, moins risquées par exemple que les retraités. Ces derniers pourraient donc payer beaucoup plus chers leur contrats. La plupart des observateurs estiment ainsi qu’il faut s’attendre à une forte hausse de cotisations dans les contrats individuels ou à une dégradation de leur couverture santé. 

                        1.1.2.1 La concurrence entre les organismes complémentaires s’intensifie 

Un mouvement engagé depuis les années 1990 

Les organismes d’assurance doivent en outre appliquer de nouvelles règles prudentielles dites « solvabilité 2 ». Ces normes imposent notamment la constitution de fonds propres plus conséquents. En prévoyance, l’impact de ces règles est particulièrement important. Les assureurs de risques lourds pourraient dès lors chercher à s’allier à des partenaires ayant des contrats moins « consommateurs » en fonds propres (comme l’automobile et l’habitation). Les exigences de « solvabilité 2 » vont également conduire les plus petites structures à devoir professionnaliser leur gouvernance, et à acquérir de nouvelles compétences en gestion des risques, en actuariat et en audit, ce qui devrait également favoriser les rapprochements. 

Cette concurrence accrue entre organismes complémentaires s’est accompagnée d’une forte concentration (cf. graphique n°2). 

Au total, le nombre d’organismes d’assurance s’élève, en 2013, à 974. En huit ans ce nombre s’est réduit de 657 unités. Ce mouvement de concentration qui concerne l’ensemble du secteur touche particulièrement les mutuelles. 

Un renforcement des procédures de transparence

En effet, l’article L. 912-1 du code de la sécurité sociale prévoit des dispositifs de mise en concurrence et de transparence en cas de recommandation par la branche d’un ou plusieurs organismes d’assurance : « La recommandation (...) doit être précédée d’une procédure de mise en concurrence des organismes ou institutions concernés, dans des conditions de transparence, d’impartialité et d’égalité de traitement entre les candidats et selon des modalités prévues par décret ». 

Le décret prévoit également des règles visant à assurer l'égalité de traitement des candidats tout au long de la procédure et l'impartialité des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs lors du choix du ou des organismes recommandés, notamment en prohibant les situations de conflits d'intérêts. 

                        1.1.2.2 La censure des clauses de désignation par le Conseil constitutionnel

             L’instauration et le développement des clauses de désignation 

Les tensions entre organismes complémentaires se sont renforcées à partir de 2006, avec l’instauration de clauses de migration dans certaines branches (cf. par exemple l’avenant 83 du 24 avril 2006 à la convention collective de la boulangerie – pâtisserie) obligeant l’ensemble des entreprises de la branche, y compris celles-qui bénéficiaient déjà d’une assurance avant l’instauration de la clause, à rejoindre l’assureur désigné. Cette possibilité a été consacrée par la jurisprudence européenne (CJUE, AG2R, 4 mars 2011). 

             La censure des clauses de désignation par le Conseil constitutionnel 

Le 19 décembre 2013, le Conseil Constitutionnel a censuré la majoration du forfait social pour les entreprises qui ne suivraient pas les recommandations, considérant que le législateur avait « institué des différences de traitement qui entraînent une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques». Pour autant, le Conseil Constitutionnel n’a pas rejeté le principe même d’une différentiation des taux de forfait social pour les entreprises qui ne suivraient pas la recommandation : le législateur peut, «dans une mesure très limitée, assujettir les entreprises à des taux de forfait social différents ». 

Les modalités d’application dans le temps de la décision du Conseil constitutionnel ne sont pas clairement établies 

Les « contrats en cours » doivent-ils être entendus comme les seuls actes contractuels qui lient les entreprises aux organismes assureurs désignés ou bien les conventions ou accords collectifs ayant procédé à la désignation d’organismes assureurs ? 

Le Conseil d’Etat s’est prononcé en faveur de la seconde interprétation, ce qui l’a conduit, de ce fait, à s’interroger sur la durée pendant laquelle ces textes conventionnels de branche antérieurs peuvent continuer à produire leurs effets, sachant que la plupart des accords sont à durée indéterminée. 

Le Conseil d’Etat a considéré que « le réexamen par les partenaires sociaux des modalités de la mutualisation des risques (devait se faire) selon une périodicité ne pouvant excéder 5 ans», en se fondant sur les exigences de l’article L. 912-1 du code de la sécurité sociale, au terme duquel le réexamen par les partenaires sociaux des modalités d’organisation de la mutualisation des risques doit se faire selon une périodicité ne pouvant excéder cinq ans. Cette analyse a surpris certains observateurs qui estiment qu’ « on ne peut assimiler l’échéance du terme de l’obligation de réexaminer le choix de l’organisme assureur, prévue par l’article L. 912-1 du code de la sécurité sociale, à l’échéance d’un contrat d’un accord ou d’un contrat à durée déterminée21 ». 

La Cour de cassation s’est également prononcée sur ces questions dans ses arrêts du 11 février 2015 en considérant, selon la même approche que le Conseil d’Etat, que « le contrat en cours » est la convention ou l’accord collectif et non le contrat d’assurance liant l’assureur à l’entreprise. En revanche, la Cour ne s’est pas prononcée explicitement sur le terme du maintien des clauses de désignation existantes. Mais, selon certaines analyses, il résulte de cet arrêt « Pain d’Or » que « tant qu’un accord n’est pas arrivé à son terme, ou non dénoncé, il continue à produire ses effets. Dès lors que la convention collective de prévoyance est à durée indéterminée, le régime pourrait ainsi survivre à la déclaration d’inconstitutionnalité ». 

 Le traitement des réserves constituées au sein de la branche en cas de changement d’assureur soulève des questions importantes

En définitive, dans de nombreux cas, les réserves pourraient s’avérer intransférables, ce qui introduirait nécessairement un biais dans le dispositif de recommandation : quel serait le devenir d’une recommandation d’un nouvel entrant au prix du risque face à un ancien tenant désigné disposant des fichiers des entreprises et des ressources financières pour le concurrencer ? 

Une absence de visibilité sur le comportement des acteurs de la protection sociale complémentaire 

Les branches qui ont organisé une protection sociale complémentaire collective à partir de clauses de désignation les conduisant à travailler avec un organisme d’assurance, le plus souvent une institution de prévoyance, parfois depuis de nombreuses années, vont devoir se repositionner en tenant compte du nouveau cadre posé par la censure des clauses de désignation. 

S’agissant du niveau de couverture, il n’est pas exclu que le niveau minimal de garanties prévu par décret puisse se développer davantage que des contrats sur mesure, plus protecteurs. Il conviendrait de pouvoir, à cet égard, mesurer les impacts de la généralisation de la couverture sur le niveau de la protection collective et, en particulier, d’observer si l’on constate un effet de substitution entre des accords ou des contrats à haut niveau de garantie par des contrats à garanties minimales. Les études sur ce sujet ne sont pas encore développées. D’après la CFDT, qui a menée une étude auprès de treize branches, seules trois se sont contentées du panier minimal. 

En tout état de cause, il est très probable que des sur-complémentaires individuelles se développent et viennent s’ajouter au régime de base de la sécurité sociale et à la complémentaire collective désormais obligatoire. En effet, les garanties minimales prévues par le décret ne sont pas à même d’offrir, par définition, un niveau de protection optimal et les salariés qui s’estiment insuffisamment protégés par leur complémentaire santé peuvent avoir recours à un troisième niveau de protection, individuel ou collectif. Un développement significatif des sur-complémentaires viendrait complexifier davantage le paysage de la protection sociale complémentaire. 

La réponse à cette question dépend, pour partie, de l’usage du dispositif de recommandation par les branches, seul véritable outil à la disposition des partenaires sociaux s’agissant de la protection sociale complémentaire. A ce stade, le succès, à long terme, de cette procédure, reste incertain, dans la mesure où les obligations qui pèsent sur le « recommandé », en particulier l’engagement de celui-ci à couvrir toute entreprise de la branche qui ne parviendrait pas à s’assurer par ailleurs, peuvent être, dans certains cas, de nature dans certains cas à décourager les assureurs de s’inscrire dans une procédure de recommandation, sauf à être d’ « anciens désignés » disposant d’un «avantage comparatif» dans la branche laissant présager le maintien d’une position dominante. 

        1.2 Si la conjugaison de ces évolutions n’est pas correctement appréhendée, la protection sociale complémentaire pourrait être fragilisée et l’effectivité des droits menacée pour certains publics 

                1.2.1 La généralisation de la protection sociale complémentaire interroge la distinction entre couverture de base, organisée en monopole public et couverture complémentaire, reposant sur un espace concurrentiel 

Pour autant, je ne peux qu’attirer l’attenton de tous les acteurs du système sur le constat, que s’il n’était pas trouvé un équilibre durable entre solidarité et principes de libre concurrence au sein de la complémentaire santé, dans le respect de chacun des acteurs , il serait inéluctable que les voix qui d’ores et déjà s’expriment en faveur d’une assurance maladie unique, permettant de minorer les coûts de gestion, la complexité, et élargissant et consolidant la solidarité entre toutes les générations aient de plus en plus d’échos dans le débat public.

                1.2.2 Les coûts de gestion de la protection complémentaire sont susceptibles d’augmenter sensiblement avec la censure des clauses de désignation 

Graphique 4 : Part des charges de gestion dans les primes pour l’activité santé 

              

                1.2.3 Dans certains cas de figure, la censure des clauses de désignation est susceptible de porter atteinte à l’effectivité des droits

                        1.2.3.1 La couverture des salariés est affectée par le nouveau dispositif

         En cas de difficultés économiques de l’entreprise

De façon générale, en présence de clauses de désignation, l’organisme assureur est tenu de verser les prestations prévues par l’accord de branche aux salariés concernés, y compris lorsque une entreprise relevant de la branche n’est plus en mesure de payer ses cotisations. 

Cette disposition permet de maintenir les droits des salariés, notamment en cas de difficulté des entreprises. 

En l’absence de clauses de désignation, rien n’est aujourd’hui prévu dans le dispositif législatif et réglementaire pour assurer la préservation de ces droits. 

         En cas de faillite de l’entreprise

On peut également privilégier une approche plus solidaire et considérer que les salariés qui perdent leur emploi suite à une faillite de leur entreprise doivent pouvoir continuer de bénéficier, dans des conditions qui restent à préciser, des droits pour lesquels ils ont cotisé. 

L’article 4 de la loi de sécurisation de l’emploi prévoit d’ailleurs « que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er mai 2014 un rapport sur les modalités de prise en charge du maintien des couvertures santé et prévoyance pour les salariés lorsque une entreprise est en situation de liquidation judiciaire. Ce rapport présente notamment la possibilité de faire intervenir un fonds de mutualisation, existant ou à créer, pour prendre en charge le financement du maintien de la couverture santé et prévoyance lorsqu’une entreprise est en situation de liquidation judicaire dans les mêmes conditions que celles prévues à l’article L. 911-8 du code de la sécurité sociale ». 

         En cas de travail à temps très partiel ou de CDD

Les difficultés posées pour l’assurance des personnes en contrats courts sont renforcées par la généralisation de la couverture santé prévue par la loi de sécurisation de l’emploi 

Par ailleurs, si le changement d’entreprise devrait entraîner un changement d’assureur, il y a des risques de complexité accrue pour le salarié (par exemple, pour des soins dentaires s’étalant sur une période couvrant plusieurs embauches et plusieurs assureurs successifs) et, le moment venu, pour la gestion du tiers payant (difficulté, notamment pour les professionnels de santé et l’assurance maladie de base, de suivre les assureurs successifs du salarié). 

                        1.2.3.2 Les tarifs d’assurance pourraient varier sensiblement d’une entreprise à l’autre affectant ainsi les conditions de concurrence au sein des branches 

La différenciation tarifaire s’effectue en fonction de plusieurs critères, en particulier : 

- l’âge moyen des salariés (plus celui-ci est élevé, plus le coût d’assurance sera important) ; 

- le sexe (une femme présente un risque complémentaire santé plus élevé qu’un homme ; a contrario, une femme présente un risque moins élevé qu’un homme en prévoyance)

- la catégorie socioprofessionnelle ;

- la sinistralité, qui accroit également le coût d’assurance ;

- la taille de l’entreprise (plus l’entreprise est petite, plus les tarifs sont élevés dans un cadre démutualisé, sauf exception).  

                1.2.4 La censure des clauses de désignation risque d’affecter la solidarité instaurée dans les branches 

                        1.2.4.1 Les accords de branche peuvent instaurer des dispositifs de solidarité financés et gérés par un « pot commun » 

Toutes choses égales par ailleurs, en l’absence de clauses de désignation, la constitution d’un tel fonds est rendue inopérante. La mise en œuvre des droits non contributifs est facilitée, si ce n’est est rendue possible, grâce à un assureur unique qui couvre l’ensemble de la branche. Si plusieurs assureurs sont en concurrence au sein d’une même branche, comment organiser la solidarité ? C’est une des questions essentielles posée par la censure des clauses de désignation, à laquelle aucune réponse précise n’est apportée aujourd’hui. 

2 REUSSIR LA GENERALISATION EN OUVRANT L’EVENTAIL DES SOLUTIONS DE PROTECTION SOCIALE COMPLEMENTAIRE

        2.1 La réalisation du cumul des risques identifiés remettrait en cause les fondements de la protection sociale complémentaire 

On ne peut exclure que se dessine un nouveau paysage de la protection sociale complémentaire qui combinerait les « inconvénients » d’un système obligatoire (notamment l’absence de liberté individuelle quant au contenu de l’assurance) sans en présenter les avantages (notamment la solidarité), et les défauts d’un système volontaire et assurantiel, caractérisé par des différences tarifaires fortes selon le profil de risque et la faiblesse, voire l’absence d’éléments de solidarité. Ce cumul de défauts, s’il se confirmait, conduirait à s’interroger sur l’avenir de la protection sociale complémentaire.

        2.2 Ouvrir le champ des possibles : apporter des réponses adaptées à des situations contrastées

                2.2.1 Les mesures socles à mettre en place immédiatement

                        2.2.1.1 Mettre en place des outils qui permettent de mesurer les évolutions en cours 

Le renouvellement des accords de branche, souvent à durée indéterminée, est réexaminé tous les 5 ans. De ce fait, les nouvelles procédures de sélection ne devraient pas se généraliser avant 2018, soit 5 ans après la décision du Conseil Constitutionnel. Selon plusieurs observateurs, certains accords comportant des clauses de désignation, pourraient même se maintenir indéfiniment, compte tenu des récentes décisions de la Cour de Cassation. 

Pour renforcer l’efficacité de ce dispositif, il pourrait être envisagé de mettre en place un médiateur unique dont le champ d’intervention couvrirait l’ensemble de la protection sociale complémentaire et donc l’ensemble des acteurs concernés : IP, sociétés d’assurances, mutuelles, banques. Ce médiateur unique serait la tête de pont du réseau de médiateurs spécialisés présents dans chaque famille d’assurance. 

                        2.2.1.3 Compléter le dispositif de recommandation, pour en faire un instrument utile au service de la solidarité 

Le « degré élevé de solidarité » a été précisé par le décret n°2014-1498 du 11 décembre 2014. Pour être atteint, l’accord collectif doit prévoir d’affecter au moins 2% du montant des cotisations au financement de prestations de solidarité (Article R. 912-1 du code de la sécurité sociale). 

Néanmoins, le dispositif de recommandation, tel qu’il se présente aujourd’hui, pourrait souffrir d’un manque d’attractivité dans certains cas de figure. La difficulté principale découle de l’asymétrie de contraintes entre l’organisme recommandé, tenu d’accepter l’adhésion de toutes les entreprises de la branche à un tarif identique, et les entreprises de la branche, libres de choisir l’organisme assureur de leur choix. Ceci signifie que les entreprises à « bon profil de risque » (avec des salariés jeunes, par exemple) n’auront pas intérêt, financièrement, à rejoindre le régime mais, au contraire, à chercher des assureurs non recommandés, souvent moins chers puisqu’ils ne seront pas soumis aux contraintes de la recommandation. 

Par ailleurs, le fait d’être recommandé ne suffit pas à recueillir l’adhésion des entreprises. Ce mécanisme imposera donc de prévoir contractuellement des frais d’acquisition pour recueillir ou maintenir l’adhésion des entreprises, ce qui est susceptible d’accroître les frais de gestion. 

         Offrir aux branches la possibilité de mettre en place le fonds de solidarité prévu par la loi 

Certaines branches ont d’ores et déjà mis en place des accords combinant astucieusement solidarité et pluralité d’assureurs. Ainsi, la branche travail temporaire a signé un accord santé, le 4 juin 2015, en cours d’examen en vue de son extension, prévoyant une mise en concurrence des organismes assureurs en vue d’une recommandation. Un opérateur de gestion, sans lien avec les organismes assureurs, sera chargé de calculer les conditions d’ancienneté, d’encaisser les cotisations et de verser les prestations. L’accord prévoit également la mise en œuvre de droits non contributifs (prise en charge des salariés qui peuvent être dispensés, portabilité au-delà des exigences légales) via un fonds de solidarité dédié, alimenté par 3% des cotisations, que l’entreprise choisisse un organisme recommandé ou non (cf. annexe n°2 descriptif accords de branche santé). 

‐ Prestations éligibles au fonds 

1) prise en charge partielle ou totale des cotisations de certains publics : salariés ou apprentis pouvant bénéficier de dispenses d’adhésion (prévues au b du 2° de l’article R. 242-1-6), salariés, apprentis ou anciens salariés dont la cotisation représente au moins 10% de leurs revenus bruts ; 

2) financement d’actions de prévention concernant les risques professionnels ou d’autres objectifs de la politique de santé ; 

3) prise en charge de prestations d’action sociale, individuelles (aides et secours aux salariés, anciens salariés et ayants droit) ou collectives (permettant de faire face à la perte d’autonomie, aux dépenses liées à la prise en charge d’un enfant handicapé ou à celles qui sont nécessaires au soutien apporté à des aidants familiaux). 

- Le « financement » et la « gestion » mutualisés de ces droits peuvent être réalisés selon plusieurs modalités 

Il convient de préciser que ce fonds de solidarité peut être mis en œuvre en dehors de toute recommandation et prévu par un accord de branche indépendant de la procédure de sélection des assureurs. Dans la plupart des cas, toutefois, le fonds de solidarité devrait permettre de renforcer la procédure de recommandation. 

         Remédier aux effets d’anti sélection 

La première proposition consiste à autoriser les branches à fixer une pénalité (encadrée) pour les entreprises qui rejoignent tardivement le dispositif de recommandation, afin de limiter les entrées/sorties en fonction de l’évolution du profil de risque, ce qui nécessite, a minima, d’adapter les codes concernés. 

La seconde proposition consiste à substituer, au tarif unique, un tarif maximal, afin de permettre aux organismes recommandés de fidéliser les bons profils de risques, grâce à des tarifs attractifs, et limiter ainsi la démutualisation. Toutefois, une telle mesure est susceptible de renforcer les inégalités tarifaires entre entreprises, en fonction de leur profil de risque et de faire perdre ainsi au dispositif de recommandation son caractère protecteur. C’est la raison pour laquelle je propose de privilégier, à ce stade, la première piste et de n’envisager la seconde qu’après un temps d’observation, dans l’hypothèse où le système de recommandation ne parviendrait pas à se déployer. 

         Renforcer la gouvernance de la protection sociale dans les branches 

Il apparaît dès lors souhaitable de renforcer considérablement la gouvernance de la protection sociale dans les branches en mettant l’accent sur un certain nombre d’éléments : 

  Définition des missions et des responsabilités des acteurs de branche, en particulier des membres de la commission paritaire ;

  Déontologie, transparence ;

  Formation des membres de la commission paritaire ;

  Diffusion des bonnes pratiques : accompagnement par des experts
indépendants, pilotage effectif de l’organisme assureur retenu (gestion des
réserves, sanction en cas de non atteinte des objectifs) ;

  Amélioration des procédures d’appel à la concurrence (souplesse renforcée). 

                2.2.2 Les mesures complémentaires de nature à renforcer la solidarité et à préserver les spécificités de la prévoyance, après une phase d’observation 

                        2.2.2.1 Favoriser la redistribution en privilégiant les cotisations prenant en compte le revenu par rapport aux cotisations forfaitaires 

Alors que les cotisations prévoyance sont, dans la plupart des branches, proportionnelles aux revenus des salariés, elles sont majoritairement forfaitaires en complémentaire santé, voire liées au profil de risque des assurés. De ce fait, la cotisation peut être bien plus élevée pour les salariés d’une entreprise présentant un profil d’âge élevé aux revenus modestes que pour des salariés aux revenus importants mais dont la moyenne d’âge est plus basse. Les cotisations forfaitaires sont socialement moins justes que les cotisations proportionnelles.

Une condition supplémentaire pourrait être retenue, dans la perspective de la généralisation de la complémentaire santé aux retraités, annoncée par le Président de la République au congrès de la Mutualité Française à Nantes le 12 juin : les contrats devraient prévoir des conditions favorables aux retraités avec une forte obligation de mutualisation envers les séniors. 

La codésignation est une option envisagée par l’Autorité de la Concurrence: « l’Autorité considère que (la) possibilité de mutualisation, même si son efficacité économique doit être relativisée, peut répondre aux besoins de certaines entreprises et doit donc être rendue possible, sans obérer toute possibilité de choix de l’employeur. Dès lors, l’Autorité considère que la possibilité pour les partenaires de la branche de recommander ou, dans des cas justifiés, de désigner des organismes, doit nécessairement porter sur une pluralité d’opérateurs qui auront été choisis après une procédure de mise en concurrence effective. L’employeur pourrait alors exercer son choix parmi les opérateurs recommandés ou désignés » 

          Un instrument : la coassurance 

La coassurance est un mécanisme qui permet aux assureurs retenus dans le cadre d’une procédure transparente de se partager la gestion du risque, à travers un « traité de coassurance » avec, en l’espèce, la répartition de la charge en fonction d’une quote-part.